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對(duì)于“撤銷檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定”的具體行政行為該如何確定其屬性和如何處置？該撤銷行為的法律屬性是屬于行政處罰，還是行政管理措施呢？

《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》（原質(zhì)檢總局163號(hào)令）對(duì)“從事出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)”設(shè)定了資質(zhì)認(rèn)定制度，該辦法第2條第2款規(guī)定“本辦法所稱資質(zhì)認(rèn)定，是指省級(jí)以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的規(guī)定，對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的基本條件和技術(shù)能力是否符合法定要求實(shí)施的評(píng)價(jià)許可”，明確了資質(zhì)認(rèn)定的法律屬性是一種行政許可。辦法中第45條第1款規(guī)定“檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，資質(zhì)認(rèn)定部門應(yīng)當(dāng)撤銷其資質(zhì)認(rèn)定證書：（一）未經(jīng)檢驗(yàn)檢測(cè)或者以篡改數(shù)據(jù)、結(jié)果等方式，出具虛假檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)、結(jié)果的；（二）違反本辦法第四十三條規(guī)定，整改期間擅自對(duì)外出具檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)、結(jié)果，或者逾期未改正、改正后仍不符合要求的；（三）以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得資質(zhì)認(rèn)定的；（四）依法應(yīng)當(dāng)撤銷資質(zhì)認(rèn)定證書的其他情形”，市監(jiān)部門可以依據(jù)此款作出“撤銷檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定”的具體行政行為，但該撤銷行為的法律屬性是屬于行政處罰，還是行政管理措施呢？這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)都存在不同意見(jiàn)，近日在業(yè)務(wù)群中又引起熱議。

持第一種觀點(diǎn)（即認(rèn)為屬行政處罰）的人認(rèn)為，163號(hào)令作為部門規(guī)章，已將第45條第1款（一）至（四）項(xiàng)明確為違法行為，如果檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)違反，則符合《行政處罰法》第3條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?rdquo;。雖然《行政處罰法》第8條“行政處罰種類”的列舉中并未包括“撤銷許可”，但從45條中“撤銷許可（資質(zhì)認(rèn)定）”的適用前提（相對(duì)人存在違法行為，因此必須予以制裁和懲戒）和適用目的（取消相對(duì)人已經(jīng)取得的某種資格或者剝奪其某種權(quán)益）來(lái)看，更為符合行政處罰的屬性，所以應(yīng)該把“撤銷許可（資質(zhì)認(rèn)定）”視為法定行政處罰種類中的“暫扣或吊銷許可證”，支持其觀點(diǎn)的主要依據(jù)包括：

（一）、從常理來(lái)講，“撤銷許可（資質(zhì)認(rèn)定）”，實(shí)質(zhì)上就是取消了檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)取得的資質(zhì)認(rèn)定證書。

在全國(guó)人大官方網(wǎng)站（www.npc.gov.cn）的“法律釋義與問(wèn)答>>法律問(wèn)答>>行政處罰法問(wèn)答”中，有一篇關(guān)于“暫扣或者吊銷具有許可性質(zhì)的證書是否是行政處罰？”的問(wèn)答是這樣表述的，“ 行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的、具有許可性質(zhì)的文件，無(wú)論其名稱是什么，行政機(jī)關(guān)取消了其證書，不管叫什么名稱，應(yīng)視為是行政處罰法規(guī)定的‘暫扣或者吊銷許可證’”，即撤銷許可應(yīng)視為“暫扣或吊銷許可證”。

（二）、原質(zhì)檢總局網(wǎng)站的“信息公開 > 政策法規(guī) > 政策解讀”一欄2015年4月14日發(fā)布的“《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》解讀”中提到“近日，質(zhì)檢總局法規(guī)司、國(guó)家認(rèn)監(jiān)委有關(guān)負(fù)責(zé)人就該辦法的有關(guān)內(nèi)容和改革亮點(diǎn)進(jìn)行了解讀”，該解讀的第5條“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格法律責(zé)任”中明確寫道“針對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，現(xiàn)行法律法規(guī)尚無(wú)處罰規(guī)定的，該辦法在部門規(guī)章權(quán)限內(nèi)予以補(bǔ)充完善。對(duì)違反本辦法規(guī)定的各項(xiàng)違法行為，設(shè)定了警告、罰款、撤銷其資質(zhì)認(rèn)定證書等行政處罰，使處罰于法有據(jù)，為監(jiān)管工作提供了法律支撐，對(duì)規(guī)范和促進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)市場(chǎng)良性發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生積極影響”，可看出163號(hào)令立法原意是將“撤銷許可（資質(zhì)認(rèn)定）”設(shè)定為行政處罰的。

(三)、網(wǎng)上流傳一份“《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法釋義》”，其中對(duì)第45條的釋義寫到，“撤銷檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書，實(shí)質(zhì)上屬于《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類—吊銷許可證。但《行政處罰法》又規(guī)定，無(wú)法律、行政法規(guī)規(guī)定，部門規(guī)章不得設(shè)定警告、罰款之外的行政處罰。因此，163號(hào)令不能設(shè)定吊銷資質(zhì)認(rèn)定證書的處罰”，進(jìn)一步佐證了上述觀點(diǎn)，即設(shè)定“撤銷許可（資質(zhì)認(rèn)定）”的罰則實(shí)質(zhì)上就是吊銷許可證，只不過(guò)是為了規(guī)避立法限制，退而求其次換了另一種表述而已。

（四）、參考“撤銷公司登記”（同為行政許可）的規(guī)定，《民事審判指導(dǎo)與參考(第46輯)》（人民法院出版社，奚曉明主編，最高人民法院民事審判第一庭編）中刊登了一則關(guān)于“撤銷公司登記”的問(wèn)答，答復(fù)中提到“我們認(rèn)為行政處罰一般不能成為否定民事行為效力的依據(jù)，作為行政處罰撤銷規(guī)定登記沒(méi)有溯及力。根據(jù)《公司法》第一百八十一條第一款第（四）項(xiàng)的規(guī)定，撤銷公司登記是公司解散的法定事由之一”，可以看出最高法民庭也曾把“撤銷許可（公司登記）”視為行政處罰。

筆者個(gè)人意見(jiàn)不支持第一種觀點(diǎn)，而是認(rèn)為“撤銷許可（資質(zhì)認(rèn)定）”只是一種行政管理（回轉(zhuǎn)或糾正）措施，原因如下:

01、首先從基本屬性來(lái)說(shuō)，資質(zhì)認(rèn)定明確屬于行政許可，雖然163號(hào)令第1條在援引上位法時(shí)只簡(jiǎn)單列舉了“《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》及其實(shí)施細(xì)則、《中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定”，但既然涉及行政許可，那么《行政許可法》仍是163號(hào)令的上位法。《行政許可法》第69條對(duì)需要“撤銷許可”的情況，設(shè)定了5種具體情形和1種兜底情形，分別是：1.“行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定”；2.“超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定”；3.“違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定”；4.“對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的”；5.“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可”；6.“依法可以撤銷行政許可的其他情形”。其中前4種對(duì)應(yīng)的情形是行政機(jī)關(guān)本身存在主觀過(guò)錯(cuò)，第5種情形則是被許可人存在主觀惡意，第6種是兜底情形。而163號(hào)令在設(shè)定“撤銷許可（資質(zhì)認(rèn)定）”情形時(shí)換了另外一種列舉方式，首先引用上述《行政許可法》第6項(xiàng)的兜底情形，按照部門規(guī)章權(quán)限額外增設(shè)了第（一）項(xiàng)“未經(jīng)檢驗(yàn)檢測(cè)或者以篡改數(shù)據(jù)、結(jié)果等方式，出具虛假檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)、結(jié)果的”和第（二）項(xiàng)“整改期間擅自對(duì)外出具檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)、結(jié)果，或者逾期未改正、改正后仍不符合要求”這兩種違法行為；然后把《行政許可法》中第5項(xiàng)改為163號(hào)令第（三）項(xiàng)“以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得資質(zhì)認(rèn)定”，又把第1-4項(xiàng)統(tǒng)一歸入163號(hào)令中第（四）項(xiàng)兜底“其他情形”。經(jīng)過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，163號(hào)令中須“撤銷許可（資質(zhì)認(rèn)定）”的情形與《行政許可法》中“撤銷許可”的規(guī)定并無(wú)二致，而《行政許可法》中已明確列出行政許可涉及“撤回”、“變更”、“撤銷”、“吊銷”和“注銷”的各種情形，從法律意義上來(lái)看，“撤銷”和“吊銷”許可明顯是兩個(gè)完全不同概念?！缎姓幜P法》第8條列舉的行政處罰具體只包括：“警告”、“罰款”、“沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物”、“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”、“暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照”、“行政拘留”，“撤銷許可”并不在列，而且它連兜底條款“其它法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”都套不上，根據(jù)“法無(wú)明文不可為”的原則，“撤銷許可”并不能強(qiáng)行理解為行政處罰。另外，《行政許可法》在第69條中規(guī)定了“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷”，而后在第79條又專門寫到“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰”，針對(duì)相同行為專門分開兩條分別表述，可以看出立法原意也不認(rèn)為“撤銷許可”是行政處罰。

02、其次，網(wǎng)站登載“《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》解讀”中提到“針對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，現(xiàn)行法律法規(guī)尚無(wú)處罰規(guī)定的，該辦法在部門規(guī)章權(quán)限內(nèi)予以補(bǔ)充完善。對(duì)違反本辦法規(guī)定的各項(xiàng)違法行為，設(shè)定了警告、罰款、撤銷其資質(zhì)認(rèn)定證書等行政處罰，使處罰于法有據(jù)”，該解讀有越權(quán)之嫌。《行政處罰法》第12條規(guī)定“尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰”，163號(hào)令第45條第（一）、（二）項(xiàng)所列舉的情形，在上位法（《計(jì)量法》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》、《行政許可法》等法律法規(guī)）中均并未提及，那么163號(hào)令也只能依法設(shè)定“警告或一定數(shù)量罰款”的行政處罰，而不能擅自將“撤銷許可(資質(zhì)認(rèn)定)”設(shè)定為行政處罰。至于另一份網(wǎng)上流傳的“《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法釋義》”的解釋，經(jīng)查，2015年12月國(guó)內(nèi)正式出版發(fā)行的《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法釋義》（中國(guó)質(zhì)檢出版社、中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家認(rèn)監(jiān)委編著），對(duì)第45條的釋義中并無(wú)“撤銷檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書，實(shí)質(zhì)上屬于《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類—吊銷許可證”這樣的表述，網(wǎng)上釋義來(lái)源不明。

03、第三，上述《民事審判指導(dǎo)與參考（第46輯)》中關(guān)于類似“撤銷許可（公司登記）”的問(wèn)答，已經(jīng)是2011年的資料匯編，近年來(lái)司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)對(duì)此均有不同表態(tài)。例如（2012）行他字第15號(hào)《最高人民法院關(guān)于山西星座房地產(chǎn)開發(fā)有限公司不符山西省工商行政管理局工商行政登記一案法律適用問(wèn)題的答復(fù)》中就明確表示“《中華人民共和國(guó)公司法》第一百九十九條規(guī)定的撤銷公司登記，其行為性質(zhì)不屬于行政處罰”；而全國(guó)人大法工委在2017年2月答復(fù)原國(guó)家工商總局的《關(guān)于公司法第一百九十八條“撤銷公司登記”法律性質(zhì)問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》（法工委復(fù)〔2017〕2號(hào)）中也作出了權(quán)威確認(rèn)，“依照行政許可法的上述規(guī)定，撤銷被許可人以欺騙等不正當(dāng)手段取得的行政許可，是對(duì)違法行為的糾正，不屬于行政處罰”。

04、第四，市場(chǎng)監(jiān)管部門成立以來(lái)，市監(jiān)總局、各省、市局已有過(guò)多宗 “撤銷行政許可”的處置案例，從審查、決定、送達(dá)等處置程序方面，都可以看出與行政處罰案件有著明顯的不同。

綜上，筆者認(rèn)為“撤銷許可”并非行政處罰，而是一種行政管理（回轉(zhuǎn)或糾正）措施，但仍不是最終處置。根據(jù)《行政許可法》第70條規(guī)定“有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：?（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的?”，如果依據(jù)163號(hào)令對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)作出撤銷資質(zhì)認(rèn)定的處理之后，不要忘了辦理注銷手續(xù)，而且《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》第52條對(duì)此還有附加規(guī)定，“注銷行政許可的，作出行政許可決定的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)收回行政許可證件或者公告行政許可證件作廢”。最后，根據(jù)《行政許可法》，有權(quán)作出“撤銷許可”決定的權(quán)限包括作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，而163號(hào)令里進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定為“資質(zhì)認(rèn)定部門”，一般理解不涉及行政許可機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)。因?yàn)?ldquo;撤銷許可（資質(zhì)認(rèn)定）”并非行政處罰事項(xiàng)，所以不應(yīng)由市監(jiān)部門內(nèi)部的稽查執(zhí)法處室來(lái)進(jìn)行處置，而應(yīng)該由負(fù)責(zé)資質(zhì)認(rèn)定許可的主管部門（近年來(lái)職能劃轉(zhuǎn)到認(rèn)證認(rèn)可處室）來(lái)實(shí)施撤銷、注銷和收回或公告等后續(xù)操作。據(jù)悉，2017年某省局也曾就此問(wèn)題請(qǐng)示過(guò)原質(zhì)檢總局法規(guī)司，法規(guī)司口頭答復(fù)屬于業(yè)務(wù)管理措施，應(yīng)由業(yè)務(wù)處室實(shí)施。